【背景】
中国湿地类型多样，分布广泛。从寒温带到热带，从平原到山地、高原，从沿海到内陆均有分布，是世界湿地类型最为丰富的国家之一。1992年，我国政府正式加入《湿地公约》，这是我国湿地保护管理工作的一个里程碑。20多年来，我国湿地保护取得了令人瞩目的成就，湿地保护体系基本形成，为国土生态安全提供了保障。截至2011年5月底，我国共建立湿地类自然保护区550多处，国家级湿地自然保护区91处，国际重要湿地41处，湿地公园400多处。主要江河源头及其中下游河流和湖泊湿地、主要沼泽湿地得到抢救性保护，局部地区湿地生态系统得到明显恢复。
根据2000年11月开始实施的《中国湿地保护行动计划》，到2010年中国将遏制住由人类活动导致天然湿地萎缩的趋势；到2020年，将逐步恢复退化或丧失的湿地。2003年国务院批准的《全国湿地保护工程规划》提出：到2030年，中国湿地自然保护区将发展到713个，国际重要湿地达到80个，使90％以上的天然湿地得到有效保护；同时，还将完成湿地恢复工程140万公顷，建成53个国家湿地保护与合理利用示范区，形成较为完整的湿地保护、管理、建设体系。
【解读】
自加入《湿地公约》之后，我国从国家到地方，湿地保护与履约管理机构逐步建立，为湿地保护提供了组织保障。1992年，国务院授权原林业部代表中国政府履行《湿地公约》。2005年8月，“国家林业局湿地保护管理中心”也即“中华人民共和国国际湿地公约履约办公室”成立。2007年，经国务院批准，成立了由国家林业局担任主任委员单位、16个部委局共同组成的“中国履行《湿地公约》国家委员会”。此后，各地湿地保护管理专门机构纷纷成立。
20年来，湿地保护立法工作全面推进。一系列有关自然资源和生态环境保护的法律法规先后颁布实施，其中《土地管理法》、《海洋环境保护法》、《渔业法》、《森林法》、《野生动物保护法》、《水法》、《环境保护法》等法律法规及实施条例，为湿地保护和利用发挥了作用。14个省（区）也出台了省级湿地保护条例。
一、国家级立法
1、《土地管理法》
为了加强土地的开发利用和管理，我国于1986年颁布了《土地管理法》，该法于1998年进行了最新一次修改，除了进一步完善土地权属、土地规划、土地征用及补偿等制度外。该法将可持续发展确定为其立法宗旨和指导思想，在内容上更加强调土地开发利用和保护的协调，增加了土地用途管制制度、耕地保护制度、土地使用总量控制制度等内容，体现了资源立法上的许多新发展和新要求。1998年国务院还发布了《中华人民共和国土地管理法实施条例》，将具体落实《土地管理法》的各项制度。
2、《海洋环境保护法》
为了加强对海洋环境的管理，我国于1982年颁布了《海洋环境保护法》，1999年修订后的《海洋环境保护法》除了对原有的限期治理制度、环境影响评价制度、“三同时”制度和海洋环境污染民事损害赔偿制度的内容作了必要的充实外，还根据现实需要，新规定了若干管理制度。主要包括：海洋生态保护和海洋环境保护规划制度、重点海域污染物总量控制制度、海洋环境标准制度、排污收费和倾倒费制度、限期治理制度、对严重污染海洋环境的落后工艺和落后设备的淘汰制度、海洋环境监测和监视信息管理制度、海洋污染事故应急制度、现场检查制度、船舶油污保险和油污损害赔偿基金制度等。
3、《渔业法》
1986年颁布的《渔业法》于2000年进行修订，新《渔业法》的颁布实施，突出了渔业资源和渔业生态环境的保护，强调国家对水域的统一规划，修改并完善养殖证制度，注重了重要养殖水域的保护，规范了水产苗种管理，增加了养殖病害防治的规定。同时，还注重捕捞强度的控制，强调捕捞业的结构调整，建立和完善相应的法律制度。
此外，国务院和国土资源国家海洋局、环保局和农业部等部门还颁布了《土地复垦规定》、《基本农田保护条例》、《土地违法案件处理暂行办法》、《海域使用权登记办法》、《海域使用申请审批暂行办法》、《海域使用权争议调解处理办法》、《海洋行政处罚实施条例》、《渔业捕捞许可证管理办法》、《渔业行政处罚规定》等。
二、地方立法
广东省制定了《广东省土地管理实施办法》、《广东省征用农村集体所有土地各项补偿费管理办法》、《广东省土地权属纠纷处理条例》、《广东海域使用管理规定》、《关于<广东省海域使用管理规定>的修改决定》、《广东省海域使用费征收暂行标准》、《广东省近岸海域环境功能区划》、《广东省渔业管理实施办法》、《广东省人民代表大会常务委员会关于建设人工鱼礁保护海洋资源环境的决议》、《广东省浅海滩涂水产增养殖保护管理规定》等，一些县市也制定了关于海域使用管理、渔业开发的规定。
广西壮族自治区制定了《广西壮族自治区土地管理实施办法》、《广西壮族自治区渔业管理实施办法》、《广西壮族自治区渔业管理实施办法》、《广西壮族自治区海域使用管理办法》、《广西壮族自治区渔业管理实施办法》、《广西壮族自治区水产苗种管理办法》等。
海南省海洋厅制定了《海南省海域使用可行性论证管理规定(试行)》、《海南省海域使用可行性论证工作指南(试行)》、《海南省海域使用项目档案管理规定(试行)》，1998年9月海南省人大颁布了《海南省红树林保护规定》。
为加强湿地保护和管理，国务院还颁布了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展》白皮书、《跨世纪绿色工程规划》、《全国湿地保护工程规划（2002—2030）》，批准实施了《全国土地利用总体规划纲要》、《全国湿地保护工程实施规划（2005—2010）》，印发了《关于加强湿地保护管理的通知》等一系列政策性文件，将湿地保护纳入了国民经济和社会发展规划，提出了“保护优先、科学恢复、合理利用、持续发展”的方针，明确了我国湿地保护的总体思路、发展目标和工作任务。
国家林业局和有关部委认真贯彻落实国务院关于生态建设和湿地保护的精神，先后编制、颁发和实施了《中国生物多样性保护行动计划》、《全国野生动植物保护及自然保护区建设工程总体规划》、《全国水资源综合管理规划》、《国家湿地公园管理办法》等一系列湿地保护具体规章办法，特别是2000年国家林业局等17个部（委、局）联合颁布的《中国湿地保护行动计划》，成为各部门和各级政府开展湿地保护工作的行动指南。这些法律法规的颁布和实施，使我国湿地工作朝着依法保护管理的方向迈出了重要一步。
“十一五”以来，中央累计投入14亿元，地方配套超过17亿元，采取多种措施使湿地得到更为有效的保护，合理利用湿地的模式逐步形成。据统计，“十一五”期间完成了205个湿地保护和恢复示范工程，恢复湿地近8万公顷，有效促进和改善了项目区生态脆弱和退化湿地的生态状况。同时，全国水污染防治、水资源调配与管理、全国海洋功能区划等重要规划，均实施了湿地生态保护与恢复、生物措施防治面源污染等重点工程，直接保护和维护了重要湿地的生态功能，为以工程措施和生物措施保护恢复湿地起到了较好的示范作用。
“十一五”以来，我国坚持工程带动、项目突破和规划区划相结合，通过建立湿地自然保护区、发展建设湿地公园、建设湿地保护小区等多种方式，对自然湿地进行有效保护，湿地保护面积进一步扩大。
2009年中央一号文件明确，“启动湿地生态效益补偿”。湿地保护成为生态建设的崭新内容，成为生态惠民的重要领域。通过合理调整保护与利用的关系，积极探索湿地促进绿色增长的有效模式，引导农牧民、渔民转变生产生活方式，合理利用各种湿地资源，逐步实现生态保护与农民增收平衡发展。
20年来，在一系列湿地保护工程和国际合作项目的带动下，湿地生态种植养殖、湿地生态旅游等新兴产业蓬勃发展，为解决群众就业、增加农民收入、改善城乡群众生产生活环境等作出了重要贡献。湖北洪湖通过实施湿地保护与恢复项目，增加湿地经济作物种植面积近8000公顷和鱼类10多种，经济效益明显提升。2010年，全国湿地公园接待游客数量近2000万人次，旅游收入近50亿元。
我国湿地保护事业虽然取得了显着成效，局部地区湿地生态状况有了明显改善，但是整体上全国湿地仍面临干旱缺水、开垦围垦、泥沙淤积、水体污染和生物资源过度利用等严重威胁，湿地面积减少、功能退化的趋势尚未得到根本遏制，湿地仍然是最脆弱、最容易遭到侵占和破坏的生态系统。中科院遥感应用研究所遥感科学国家重点实验室郑姚闽博士等人，从2007年开始研究我国湿地保护区成效定量化评价方法，基于最新完成的中国湿地自然保护区保护价值评价数据库和4期中国湿地遥感数据等资料，首次对我国国家级湿地保护区的保护成效进行了全面的定量化评估。他们得出的主要结论有三个方面：第一，30年来中国湿地自然保护区湿地面积总体呈下降趋势，总净减少量为8152.47平方公里。第二，保护效果较差的自然保护区主要分布在长江湿地区、滨海湿地区、三江源湿地区和西南诸河湿地区，保护效果优良的自然保护区主要分布在松花江湿地区。第三，根据保护成效和生态压力的评估结果，列出了中国国家级湿地自然保护区的“优先排行榜”，包括湖南东洞庭湖在内的22个上榜保护区大多已处于非常危险的境地。
目前，我国还缺乏一部湿地保护专门法规，国家林业局在广泛调研的基础上已经完成了《中华人民共和国湿地保护条例(草案)》的起草工作，正与相关部门进行协调沟通。
国家林业局局长、中国履行湿地公约国家委员会主任赵树丛表示，湿地保护任重道远，要按照党的十八大精神，把湿地保护作为生态文明建设的重要内容和生动实践，坚持节约优先、保护优先、自然修复为主的方针，以改善生态、改善民生为目标，大力实施重点生态工程，继续完善湿地保护制度，不断优化湿地保护空间布局，努力扩大湿地面积，增强湿地生态系统稳定性，把湿地保护工作推上一个新台阶。 |
